[내가 만드는 복지국가] "문제는 가격이 아니다. '주거 레짐'을 전환하자"

 

 

최경호 한국사회주택협회 정책위원장

 

 

 

'주택시장 안정화 방안', 지난 12월 16일 정부가 발표한 부동산 대책의 이름이다. 금융위, 행안부, 기재부, 국토부 합동으로 며칠 밤낮으로 고생해서 주택'시장'을 안정화하고자 하는 많은 대책을 담았다. "1. 투기적 대출수요 규제 강화, 2. 주택 보유부담 강화 및 양도소득세 제도 보완, 3. 투명하고 공정한 거래질서 확립, 4. 실수요자를 위한 공급 확대 등"이 주요 내용이다. 그런데 애초 '주택시장 안정화'가 제목인지라 '주거권 확보'는 다음 기회로 미뤄둔 것일까. 임차인을 위한 대책은 없다.



세입자는 언제까지 기다려야 하나

이번 대책의 주요 내용을 살펴보자. 대출 규제를 통해 15억 기준의 '초고가주택'은 담보대출이 불가능해졌다. 다만 현금으로 사거나 전세를 안는, 즉 갭투자를 하는 경우에는 살 수 있다. 정작 실제로 사려는 사람은 배제된다는 불만이 제기되나, 그 정도 고급주택을 사려고 할 때도 대출을 해주어야 하느냐는 반론도 있다. 9억 원 기준의 고가주택에는 주택 가치 대비 담보인정비율(LTV)을 40%에서 20%로 하향 조정했다. 빚내서 집 사지 말라는 뜻이다.

또한 보유부담을 높이고자 중합부동산세 세율을 상향 조정하였다. 3주택자나 조정대상지역의 2주택자의 경우는 조금 더 높은 세율을 적용하는 등 보유세 부담을 강화하였다. 장기보유 특별공제에는 기존의 보유 기간 뿐만 아니라 '실제 거주했는지'를 요건으로 추가했다. 직접 살지 않을 것이면 세금을 많이 내라는 말이다.

그런데 임대차 관련해서는 "3. 투명하고 공정한 거래질서 확립"에서 네 번째 하위 과제로 '임대등록 제도 보완'이 있으나, 임차인을 위한 직접적인 내용은 찾기 힘들고, 등록사업자에 대한 내용만 네 가지 항목이 있을 뿐이다. 구체적으로 보자.

첫째, '임대등록 시 취득세, 재산세 혜택을 축소'하는 것이 있다. 기존에는 면적 기준만 적용했는데, 이제 가액기준도 적용하겠다는 것이다. 비싼 집은 임대사업을 해도 세제 혜택에서 제외하겠다는 이야기다. 그러나 임대료 통제 없이 세금만 더 부과하면, '조세귀착'으로 임대료가 상승하는 결과로 이어질 수 있는 조치다.

둘째, '등록 임대사업자 의무 위반사례에 대해 합동 점검'을 추진한다고 한다. 그동안은 위반사례에 대해 어떻게 조치했는지 모르겠으나, 당연히 해야 하는 것이 아닐까. 셋째, '등록 임대사업차 책임 강화를 위해 등록을 요건을 강화'하겠다는 것 역시, 진일보한 것일 수 있으나, 결국 기본 사항을 정비하는 차원으로 평가할 수 있다.

넷째, 임차인 보증금 피해 방지를 위한 사업자 의무 사항을 강화 적용하겠다는 것 역시, 내용을 보면 '보증금 미 반환 시' 등록 말소 후 세제 혜택을 환수하겠다는 것이다. 이 규제로 사고 예방의 효과가 나타나길 바랄 뿐이다. 이 항목 말미에 언급된 '권리관계 설명 의무 범위'를 확대하겠다는 것 정도가 임차인에게 직접 관련이 있는 것일까. 그런데 이것 역시 당연히 그리해야 하는 것 아닌가.



투기가 근절되면 우리는 집을 살 수 있을까?

임차인의 권리는 언제쯤 본격적으로 다뤄질까. 2017년 기준 우리나라 자가점유율은 57.7%이다. 지난 몇 년째 55% 언저리를 맴돌고 있다. 자기 집이 있어도 전세를 내주고 남의 집에 사는 비율인 자가'소유'율은 이보다 좀 더 높아서 61.1%이다(2017 주거실태조사). 대략 5%는 임차인과 임대인의 정체성이 겹친 경우다. 어쨌든 40% 넘는 이들은 세입자로 살고 있다.

본인의 노력이나 정부의 지원이 조금만 더 있으면 조만간 집을 살 수 있는 사람이 55%와 65% 사이의 10% 정도라고 보아도, 대략 열 명 중 네 명은 상당 기간, 혹은 열 명 중 세 명 이상은 계속해서 세입자로서 살아야 한다는 것이다. 언제쯤 정부는 이들의 문제를 제대로 다룰 것인가? 이들이 모두 자기 집을 가지게 되면 문제가 해결된다는 것일까?

사실, 이른바 복지국가들의 자가점유율은 우리나라와 별로 차이가 없다. 이는, 복지국가는 '자기 집을 가진 사람이 많은 나라가 아니라 세입자가 마음 편하게 사는 나라'라는 방증이다. 오히려 무리한 대출을 통해 자가보유를 장려한 부작용은 이미 2000년대 말 미국의 서브프라임 모기지 사태를 통해 경험한 바 있다.

설령 투기를 근절해서 집값이 잡힌다 한들, 대다수 청년들이, 고시원 사는 50대 1인 가구가 집을 살 수 있을까? 20억 원 하는 고급 아파트가 10억원 되고, 그래서 순차적으로, 시간이 얼마나 걸릴지 몰라도 6억 원짜리 중급 아파트가 3억 원이 된다면, 매월 100만 원씩 25년을 저축해야 한다. 40%는 대출을 받는다 해도, 15년이다. 그동안은 어디에서 살까. 이들에게 급한 건 15억, 9억 원 이상 주택의 '가격 안정'이 아니라, 부담가능한 주거비(임대료)다.

이번의 강력한 조치를 통해 다주택자에 대한 규제를 강화하면, 보유주택이 매물로 나와 가격이 안정화 될 것이라는 예측이 있다. 그런데 이는 '신규 공급'이 아니다. '투자' 목적으로 보유했던 주택 중에 빈집이 얼마나 될지 모르겠지만, 현재 누군가 살고 있는 집이 대부분일 것이다(설령 빈집이어도 과연 수요로 연결될지도 미지수인 것은 별론으로 둔다. 빈집이 빈집이었던 이유가 있기 때문이다).

그렇다면 현재 거주하고 있던 임차인은 어떻게 될까. 그 사람들이 전부 다 그 매물로 나올 집을 살 여력이 있는 사람들은 아닐 터이고, 다주택자들도 일부는 매물로 내놓지만 버티는 경우도 많을 것이다. 몇 가지 경우의 수를 생각해 본다.

언론에 보도된 바에 따르면, 다주택자 중 일부는 보유주택을 매물로 내놓기보다는, 전세가를 올려서 비싸진 세금을 벌충하려 한다. 자기 집이 있더라도 여러 가지 이유로 이 집에 전세 살면서 다른데 세를 준 사람은, 임차인으로서 오른 임대료를 다른 곳에서는 임대인으로서 올려서 벌충하려 할 것이다. 결국 임대료 상승이 확산된다.

매물로 나올 경우는 어떨까. 9억 이상의 경우 LTV가 20%이므로, 전세가가 집 가격의 80% 이상인 경우에는 대출을 받아 가능하다. 9억 이하인 경우에는 그보다는 수월할 것이다. 그래도 현 거주자가 살 수 있는 경우는 얼마나 될까?

매물로 나온 집은 그 집을 현 거주자가 대출을 받아 살 수 없다면, 누군가 살 여력이 되는 사람이 살 것이다. 이때 새 주인이 강화된 세제 규정에 따라 '실 거주의 세제 혜택'을 바란다면 직접 살기 위해 이사 들어와야 한다. 이 과정에서 전에 자기가 살던 집을 내놓으면 이 또한 매물이 되긴 하겠으나, 어쨌든 현 세입자는 나가야 한다. 퇴거한 세입자는 그 동네에서 새로운 임차 수요가 되거나, 원래 자기 집에 들어가려는 경우에는 그 집의 세입자를 퇴거시킬 것이다. 임차수요도 줄줄이 증가한다. 새 주인이 비운 옛집이 시장에 나오긴 하겠으나, 적어도 단기적으로는 전월세가격 상승의 요인도 만만치 않다.

집값을 잡아 시장을 안정화시켜야 공공임대주택을 짓기도 쉬워지고 자기집을 가지는 사람들도 많아지며, 자연스럽게 임차인의 처지도 나아진다는 원론적인 이야기가 있지만, 얼마나 현실화될 것인지, 시간은 얼마나 걸릴지는 모르겠다. 마치 '주택 필터링 효과'로 자가소유율이 늘어날 것이라는 말만큼 공허할 수도 있겠다. 주택을 많이 공급하면, '주거 사다리'를 타고 올라가는 주거 상향 이동이 일어나서 자가 소유자가 많아질 것이라는 논리처럼 말이다. 주택 필터링 효과를 위해 공급에만 신경을 쓴 결과는? 1주택자는 줄고, 다주택자만 늘어났다. 2005년에서 2016년 사이 다주택자들은 6.6%에서 15%로 늘었다. 세입자도 따라 늘었다.

상황이 이러한데, 투기가 근절되고 주택시장이 안정화되어야 공공정책의 개입 여지가 커지고 임차인 보호도 쉬워진다는 '단계론'이 강해서인지, 정부 정책의 우선순위는 좀처럼 '강남 아파트' 가격에 대한 집착에서 벗어나지 않는다. 오히려 임대 부문의 상황이 악화될 수도 있는데 말이다. 그런데 이 문제가 순서가 있는 문제일까? 순서가 있다면, 혹시 반대는 아닐까?

집을 가지지 않아도 임차인으로서 살기 편해지면, 굳이 이런저런 규제를 하지 않아도 구매수요는 줄어든다. 이때를 놓치면 영원히 집을 못 살까 봐, 임대인의 횡포를 피하기 위해서, 까지는 아니어도 주거 안정을 위해서 무리해서 집을 살 필요가 없어진다. 따라서 수요가 줄어들면, 역설적으로 자기 집을 구매하려는 사람들도 수월해진다. 충분히 가능한 논리다.



주거 사다리가 굳이 필요 없는 단일모델

케메니(Kemeny)는 임대시장의 성격을 단일 모델과 이원 모델로 구분하였다. 단일 모델(unitary model)의 개념은 임대주택이 사회적 시장(social market)이라 할 만큼 '하나의 부문'을 형성한다는 것이다. 영리 부문의 민간임대주택과 비영리 부문의 사회임대주택은 서로 비슷한 조건에서 경쟁하며, 다양한 비영리 공급자들이 활동하여 서로 구분이 모호한 단일임대시장이 형성된다. 대표적인 나라가 네덜란드, 오스트리아, 덴마크, 스웨덴, 스위스, 독일 등이다 (홍인옥 외, 2011).

반면 이원 모델(dualistic model)에서의 비영리 부문은 영리 부문과 분리되어 서로 간 경쟁이 일어나지 않는다. 또한 다양한 공급자가 있기 보다는 공공이 대부분의 역할을 담당하는 공공임대주택 부문으로 구성된다. 결과적으로 대개 잔여화된 상대적 소수의 빈곤가구를 위한 주택으로 취급되어 사회적 낙인(social stigma)이 가해지게 된다. 주로 영미권 자유주의 국가들의 경우인데, 국가의 정책은 주로 자가소유의 촉진에 초점이 맞춰지고, 거주자들의 자가선호 경향도 높지만, 자가소유율이 쉽게 높아지지는 않는다. 우리에게도 익숙한 모델이다.

2017년에 정부가 발표한 주거복지 로드맵에서는 '주거 사다리 구축'을 주요 목표로 제시했다. 제목부터가 '사회통합형 주거 사다리 구축을 위한 주거복지 로드맵'이다. 주거격차가 있는 구조에서 '주거 상향 이동'을 도와주기 위해 사다리가 필요하다는 문제의식이다. 이원 모델에서는 꼭 필요한 이야기이다. 그러나 단일 모델에서는 굳이 주거 사다리가 필요없다. 물론 전혀 없을 수는 없으나, 상대적으로 격차 매우 적기 때문이다(그림1). 당장은 사다리가 필요할 순 있으나, 우리도 애초의 격차를 줄여 나갈 수는 없을까?

 

 

▲ 그림 1. 이원 모델과 단일 모델의 비교

 


주거체제론적 접근

주택문제를 '주거를 둘러싼 사회적 관계 및 국가의 역할' 차원에서 파악하는, 주거 체제 혹은 주택 레짐(Housing Regime)론적 접근은 우리에게 생소하다. 이러한 주거 레짐 시각의 연구들은 복지국가의 유형론(에스핑-엔더슨)을 차용하여 주거체제도 자유주의, 조합주의, 사민주의의 유형으로 구분하기도 한다.

미국과 같은 자유주의 모델은 제도화된 복지서비스라기보다는 소외계층에 대한 잔여적 의미의 복지 서비스이며, 자가소유 위주의 주택정책을 추구한다는 점에서 이중모델의 국가론적 해석이다. 한국과 상당히 유사하다.

보수적 조합주의 모델은 한편으로는 잔여적이나 제도적 보장도 부분적으로 이루어진다. 국가를 대신해서 계층별 맞춤형 주택과 주거복지서비스를 시장이 어느 정도 해결한다는 점에서 혼합 또는 절충형이라 할 수 있으며, 프랑스나 독일이 대표적인 사례다. 한국과 일부 비슷한 성격을 보인다.

덴마크, 네덜란드와 같은 사회민주주의 모델은 앞의 단일 모델과 유사하며, 주거권을 보편적 권리로 인정하고 주택의 공공성을 뒷받침하기 위한 국가의 개입 덕분에, 주택의 탈상품화 정도는 크고 계층화의 정도는 낮다(표1).

 

▲ 표 1. 주거체제 유형 비교 (출처 :훅스트라(Hoekstra, 2003)의 번역)

 

 

조합주의, 특히 사민주의 모델은 대체로 주거보조비를 지급하며, 임대료 규제도 일정한 수준으로 적용된다. 앞서 단일모델처럼 사회적 기업이나 협동조합 등 다양한 비영리(제한 영리) 공급자들도 활발히 활동하고 있다.

이러한 관점에서는 '주택시장'에서 상품의 가격을 억지로 조절하려고 밤낮을 새워 규제를 만들기보다는, '복지국가 사회서비스'의 차원에서 서비스 사용료(임대료)를 어떻게 책정하느냐에 관심을 둔다. 여기서는 최고급 주택의 가격이 얼마인지, 공공/사회주택을 몇만 호 더/덜 공급하는지가 아니라, '모델이 무엇이냐'가 쟁점이다. 그리고 임대 부문과 자가 부문의 주거 격차가 완화되는 어떤 모델에서는, '투기 근절'이 목표가 아니라 결과가 된다.

이때 세입자의 임대료는 자가 부문 주택소유자의 기회비용과 대출이자와 같이, '서비스 사용료'의 성격을 가진다. 한국에서도 구입자금 이자율 인하 등을 통해 자가 부문을 지원하고 있는 것이나 전월세 자금을 지원하는 것 역시 이러한 맥락에서 볼 수도 있다.

물론 이러한 서구의 복지국가의 사례를 토대로 정리된 위의 주거 레짐 유형에 한국이 딱 들어맞지는 않을 수도 있고, 특정 유형이 반드시 우리의 목표가 될 이유도 없다. 그러나 주거복지의 핵심가치라 할 수 있는 주거 중립성과 주거 선택권을 한국에 맞는 방식으로 추구하지 못할 이유 역시 없다.



주거 중립성과 주거 선택권

임차인의 처지가 자가소유자에 비해 크게 불리하지 않은 경우를 주거 중립성(Tenure neutrality)이 높은 경우라 할 수 있다. 사회통합의 시각에서는 주거 중립성이 강할수록 사회(공공)임대 부문에 대한 차별이나 사회적 낙인이 덜하며, 주거 점유 형태에 따른 유불리함의 차이도 작아서, 자신의 현재 형편과 선호에 맞는 주거 점유 형태를 고르는 주거 선택권을 행사하기 수월해진다. 주택의 수요가 구매부문으로 집중되지 않아 자가소유도 수월한 사회라고 볼 수도 있다.

앞서 단일 모델에서 영리 부문과 비영리 부문의 구분이 모호하다는 말은 여기서 '주택 점유 형태의 중립성'이 높아진다는 말과 동전의 양면이다. 반면 주거 중립성이 약한 사회에서는 상대적으로 유리한 특정 분야에 입주자의 선호가 집중되어 경쟁이 격화되며 주거 선택권이 제한된다.

재화의 성격이 다르니 다소 비약이 있으나 '선택권' 개념의 이해를 돕기 위해 교통의 경우를 예로 들어 본다. 차량의 경우, 한 번 안 샀다는 이유만으로 영원히 차를 못 사게 되진 않는다. 버스를 타는 것이 지하철이나 자가용에 비해서 심하게 불리하지도 않다. 짐이 많거나 급한 사정이 있으면 택시를 타되, 평소에는 버스를 타거나, 정시성이 중요할 땐 지하철을 선택해도 큰 문제가 되지 않는다. 정부 역시 각각의 수단에 필요한 인프라를 '대체로' 골고루 투자하고 있다고 볼 수 있다.

주거 선택권도 마찬가지다. 분리가 심하지 않아 상황에 따라 단기거주 시에는 형편에 맞는 수준의 임대, 장기거주 시에는 자가, 공동체를 추구하면 협동조합 방식 등의 주거를 선택할 수 있다(그림2). 정부가 자가부문에 대한 지원만큼, 혹은 그 보다 더 임대부문을 지원한다면 주거 중립성의 제고와 주거 선택권의 신장에 많은 도움이 될 것이다.

 

 

▲ 그림 2. 교통 선택권과 주거 선택권의 비교

 


항아리에 물을 채우기 위해서는 가장 아래의 구멍부터 메워야 한다

문재인 정부가 출범하고 지금까지 열여섯 번의 크고 작은 부동산 대책이 나왔다. 이중 임차인 권리와 관련된 것은 2017년의 '주거복지로드맵' 외엔 두 가지 뿐이다. 2017년 12월 13일 발표한 '임대주택 등록 활성화 방안'은 등록활성화 후 본격 관리를 위한 디딤돌이었다고도 하나, 사실상 임대사업자를 위한 혜택에 머물렀다. 2018년 7월 5일 발표한 대책은 공공임대주택 공급, 분양가 상한제의 민간주택 공급 등의 공급지원과, 전세자금 지원 등 금융지원을 주요 내용으로 하는 '신혼부부·청년 주거지원방안'이 나왔다.

수요맞춤형 주거복지의 관점에서 보면 분명 과거보다 진일보하였지만, 주거체제론적 차원에서 보면 여전히 아쉽다. 정부의 정책기조를 보면 임대 부문과 자가 부문의 격차를 해소하는 단일모델의 관점이라기보다는, 이원모델의 잔여적 관점이 여전히 강하기 때문이다. 금융지원의 경우 임대료 통제가 없는 상황에서는 오히려 지금의 다주택자들에게 투자자금을 보태준 결과가 되었다. 구멍난 항아리에 물을 채우겠다고 부었더니 다 새나간 꼴이다.

문제는 '상품'의 가격이 아니다. 주택 혹은 주거를 둘러싼 시스템에 대한 국가와 사회의 관점이다. 분양가는 규제하면서 왜 임대료는 규제하지 못할까? 임대료를 통제하지 않고 전월세 자금을 지원하니, 그 돈이 결국 작금의 '갭투자' 열풍에 뛰어드는 다주택자의 레버리지(지렛대)로 활용되어버리지는 않았을까? 자본주의 사회에서 상품, 그것도 지위재나 사치재에 속하는 상품의 가격을 통제하려 허다한 노력을 기울이기보다는, 다수 임대 부문을 복지국가의 주거 서비스 일환으로 편제하는 것이 바람직하지 않을까? 한 가지가 아니라 여러 개의 의문으로 보일지 모르나, 결국 같은 질문이다. 우리는 어떤 주거 레짐을 원하는가?

 

 


참고문헌

- Hoekstra (2003) "Housing and the Welfare State in the Netherlands: an Application of Esping-Andersen's Typology", Housing, Theory and Society, 20(2)

- Kemeny, J. (1995) From Public Housing to the Social Market, London: Routledge.

- 홍인옥 남기철 남원석 서종균 김혜승 김수현 (2011) 주거복지의 새로운 패러다임, 서울: 사회평론

 

 

* 출처 : 프레시안  http://www.pressian.com/news/article?no=271443

 

부동산 투기 근절되면 우린 집을 살 수 있을까?

'주택시장 안정화 방안', 지난 12월 16일 정부가 발표한 부동산 대책의 이름이다. 금융위, 행안부, 기재부, 국토부 합동으로 며칠 밤낮으로 고생해서 주택'시장'을 안정화하고자 하는 많은 대책을 담았다.

www.pressian.com

 

Posted by 내가 만드는 복지국가 내만복

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